« البيان الاقتصادي» ينشر الدليل الصادر عن دائرة المالية بدبي
الشراكة بين القطاعين العام والخـاص رافعة إنــــــــــجاز مشروعات التنمية المستدامة
تعزيز حركة المشاريع التنموية | تصوير عماد علاء الدين
لمشاهدة الجرافيك بالحجم الطبيعي اضغط هنا
تشكل الشراكة بين القطاعين العام والخاص، رافعة أساسية لإنجاز مشروعات التنمية المستدامة، وذلك من خلال مساهمتها في جلب استثمارات وطنية وإقليمية وأجنبية، وذلك بحسب دليل الشراكة بين القطاعين العام والخاص الذي أصدرته، أخيراً، دائرة المالية في حكومة دبي، بالتعاون مع اللجنة العليا للتشريعات وعدد من الجهات الحكومية المعنية في الإمارة.
وأشار الدليل إلى أن اعتماد مبادئ وآليات الحوكمة الجيدة والشفافية في عملية إنجاز المشاريع المدرجة، في إطار الشراكة بين القطاعين العام والخاص، يُعد قاطرة مهمة لنجاح المشاريع، ما دام الأمر يتعلق بمشاريع تخص التنمية المستدامة التي تستهدف فئات عريضة من المجتمع، وهو ما تم مراعاته في القانون، وذلك من خلال إيجاد مجموعة القواعد والإجراءات المرتبطة بمراحل مشروعات الشراكة في الإمارة.
ووفقاً للدليل، فقد اعتمدت اللجنة العليا للتشريعات ودائرة المالية في إعداد قانون الشراكة على مجموعة من المبادئ والمعايير الأساسية التي أقرتها لجنة الأمم المتحدة للقانون التجاري الدولي، والمعتمدة ضمن الدليل التشريعي بشأن مشروعات الشراكة مع القطاع الخاص، إضافة إلى دراسة مجموعة من التجارب والخبرات الدولية والإقليمية في هذا الشأن، وكذلك الخبرات المحلية لدى بعض الجهات الحكومية في الإمارة التي كان لها السبق في طرح هذه النوعية من المشاريع، وبدراسة القانون رقم (22) لسنة 2015 يتضح أن سماته تمثلت في:
1. ضمان تحقيق الشفافية والعدالة والاستدامة طويلة الأجل لمشاريع الشراكة، وإزالة كل القيود التي قد تعوق مشاركة القطاع الخاص بالإمارة، من خلال ما يلي:
تحديد الجهات الحكومية التي تُعد طرفاً في عقد الشراكة، وهي تلك الخاضعة للموازنة العامة، بالإضافة إلى جواز قيام اللجنة العليا للسياسة المالية بإضافة أي جهة حكومية أخرى، حتى لو كانت غير خاضعة للموازنة العامة، وكافة المشاريع التي تكون محلاً لعقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص بغض النظر عن نوعها أو شكلها أو طبيعة نشاطها التي يتم إبرام عقود شراكة بشأنها من قبل الجهات الحكومية المشمولة بهذا القانون المشار إليه، وذلك ضماناً لاستغلال كل الفرص المتاحة للمشاريع المطروحة، لضمان تحقيق الاستدامة بالإمارة.
اشتراط القانون رقم (22) المشار إليه، أن تكون الشراكة لمشاريع أثبتت الدراسات المقدمة أنها ذات جدوى مالية، فنية، اقتصادية، واجتماعية، للإمارة بشكلٍ يجعل لها دوراً فعالاً في رفع معدلات النمو الاقتصادي. تعدد أساليب الشراكة، ومنح الحرية الكاملة في استخدام أحد الأساليب المتعارف عليها للشراكة أو استخدام أي أسلوب آخر تقره اللجنة العليا للسياسات المالية بعد توصية الجهة الحكومية المعنية.
تحديد معايير للمشاريع التي تكون محلاً للشراكة، والتي تضمن تحقيق الاستدامة طويلة الأجل لهذه النوعية، من خلال ضرورة ارتباط المشروع بتحقيق منفعة عامة، وأن يكون قد اجتاز مرحلة دراسة الجدوى الفنية والمالية والاقتصادية، مع التحديد الدقيق لحجم المخاطر، وحجم الاستثمار الرأسمالي وأولويته للإمارة، وكذلك القيمة المضافة له، في الاقتصاد الكلي للإمارة.
ضرورة أن تلتزم شركة المشروع بالمساواة التامة بين المنتفعين من الخدمات التي يقدمها المشروع، دون الإخلال بعقد الشراكة أو المقابل المالي والبدلات المتفق عليها، ضماناً لتحقيق العدالة.
2. ضرورة منح المرونة الكافية للجهات الحكومية المتعاقدة في الاتفاق بشأن مشروعات الشراكة، من حيث جدواها المالية والاقتصادية والاجتماعية، وكذلك توزيع المخاطر، لكونها أكثر دراية من غيرها بهذه المشاريع، وذلك من خلال:
إمكانية اقتراح مشروعات الشراكة من أي طرف من أطراف التعاقد، سواء من قِبل الجهات الحكومية صاحبة المشروع أو الشريك الخاص، نظراً لكون كل المشاريع المقدمة تُقيم وفقاً لآلية موحدة، وعادلة، تحقق المصلحة العامة للإمارة.
التحديد الواضح للسلطة المختصة باعتماد مشروعات الشراكة بالإمارة، من خلال حدود مالية لهذه المشاريع تم تحديدها بعد دراسات دقيقة، لضمان توافر المرونة الكاملة في الإجراءات المتبعة في الشراكة، وتشجيع القطاع الخاص في الإمارة، بالإضافة إلى إمكانية منح التفويض في الصلاحيات المالية للجهة الحكومية صاحبة المشروع في بعض الحالات الأخرى.
الدقة في توزيع المسؤوليات الخاصة بمشاريع الشراكة، ما بين جهات تضع السياسات العامة واقتراح تحديث التشريعات ذات العلاقة وتقديم العون والمساعدة للجهات الحكومية والمشاركة في توفير البيئة الملائمة للاستثمار وتذليل كل الصعوبات التي يمكن أن تعترض تلك المشاريع (دائرة المالية) وسلطة تعتمدها (اللجنة العليا للسياسة المالية) وجهات حكومية معنية بهذه المشاريع، تتولى كل الإجراءات التنفيذية الأخرى، وبآلية تضمن التنسيق التام بين الأطراف المسؤولة عن المشاريع، بالإضافة إلى اعتماد آلية انضباط ورقابة (دائرة الرقابة المالية) من خلال تقارير مقدمة في كل مراحل مشروعات الشراكة.
النص على تشكيل لجنة داخل الجهة الحكومية تسمى لجنة الشراكة، حيث تنشأ بقرار مدير عام الجهة الحكومية صاحبة المشروع على أن يكون من ضمن أعضائها ممثل عن دائرة المالية في بعض المشاريع، وتختص بالقيام بكافة المهام الخاصة بمشاريع الشراكة لهذه الجهة الحكومية، ولها أن تستعين بخبرات خارجية للاستفادة منها في هذا المجال، لضمان أقصى استفادة ممكنة وتبادل الخبرات.
منح الحرية والمرونة الكافية للجهة الحكومية صاحبة المشاريع في اقتراح عقود الشراكة مع ضرورة التأكيد على معايير عامة مدرجة ضمن بنود العقد والتي تمثل دعماً لتشجيع القطاع الخاص على الشراكة، منها مدة العقد، وتحديد أسس توزيع المخاطر المرتبطة بالمشروع، وتنظيم قواعد وإجراءات استرداد المشروع بالإضافة إلى مواصفات المنتج النهائي، والالتزامات المالية والفنية المتبادلة بين الجهات الحكومية والشريك الخاص.
3. راعت حكومة دبي في القانون رقم (22) بشأن تنظيم الشراكة بين القطاعين العام والخاص كل المعايير الخاصة بإجراءات التنافسية والشفافية والكفاءة عند اختيار الشريك الخاص صاحب الامتياز وذلك من خلال ما يلي:
إخضاع عملية اختيار الشريك في المشروع لمبادئ العلانية والشفافية، وحرية المنافسة وتكافؤ الفرص والمساواة، والإعلان عن المنافسة، وضرورة أن تتوافر في الشريك المعايير والضوابط والاشتراطات المالية والفنية المعتمدة، والقدرة والكفاءة في مجال عمل المشروع المقترح.
ضرورة الإعلان عن المشروع وتفاصيله بشكل واضح في وسائل الإعلام المختلفة، وقبل وقت كافٍ من البدء في العطاء، بالإضافة إلى نشر الضوابط والمعايير المنصوص عليها قانونياً لتقييم العطاءات.
إمكانية قيام الجهات الحكومية في الإمارة بعقد اجتماعات ولقاءات تمهيدية مع الشركاء لمناقشة كل الأمور المتعلقة بمشاريع الشراكة، مع التزام الجهات الحكومية بمبدأ السرية، وعدم إفشاء الأسرار الخاصة بالشريك.
الاشتراط في إعلان الدعوة عن تقديم العطاء أن يكون مشتملاً على كل التفاصيل المتعلقة بالمشروع، ومن بينها متطلبات الشراكة من النواحي المالية والإدارية والفنية، ونوعية المشاريع، وأسلوب الشراكة المعتمد، بالإضافة إلى شروط تقديم العطاءات، والتأمينات المالية المطلوبة، وكافة المتطلبات الأخرى.
ضرورة تضمين دفتر الشروط والمواصفات الذي تعده الجهات الحكومية، المعلومات الكاملة المتعلقة بالمشروع، والشروط الفنية، ومواصفات كل مشروع، ومواصفات المنتج النهائي، وكافة الشروط الأخرى، والتوقيتات اللازمة، بالإضافة إلى منح الشركاء الوقت الكافي لدراسة المشاريع، وتقديم العروض وغيرها من الشروط والالتزامات. (والتي تم حصرها في المادة (18) من القانون المشار إليه.)
ضرورة أن تكون هناك آلية محددة لدراسة العطاءات المقدمة، وفقاً لدراسة جدوى فنية ومالية، وأن يكون قرار إلغاء العطاء من جانب الجهات الحكومية مسبباً، كما حدد القانون بدقة الحالات التي يُلغى فيها العطاء ضماناً للشفافية، وأقر بإمكانية قبول عرضٍ وحيد للمصلحة العامة، كما أقر بإمكانية تقديم عطاء واحد من خلال ائتلاف شركات، طالما كان هذا الائتلاف قد قبل عرضه، وذلك وفقاً لشروط حددها القانون لضمان الشفافية في تطبيق القانون.
اعتماد آلية لتقييم العروض من خلال لجنة الشراكة بشكل يضمن عدالة التقييم، ووفقاً لأسس وإجراءات حُددت بدفتر شروط ومواصفات المشروع، مع منح الحرية الكاملة لمقدمي العروض وممثليهم القانونيين لحضور جلسة فتح المظاريف.
4. إيماناً من حكومة دبي بأهمية وضرورة إخضاع عقد الشراكة لمعايير دولية وإقليمية ومحلية في شأن مشروعات الشراكة، وبعد اختيار الشريك الخاص، من خلال إجراءات تنافسية مفتوحة، وضمان أن هذا الشريك يملك كل المواصفات المطلوبة للمشروع، فقد راعت ذلك من خلال تضمين العقد ما يلي:
التحديد الواضح للأطراف التعاقدية، وهي: الجهة الحكومية صاحبة المشروع، والشريك الخاص، من خلال شركة المشروع التي تنشأ لهذا الغرض، في حال كان الاتفاق على إنشائها ما بين الطرفين. مع إمكانية مشاركة الجهة الحكومية في المشروع من خلال شركة ذات مسئولية محدودة لدعم ثقة الشريك الخاص مع إمكانية الإعفاء من تأسيس هذه الشركة في حالات خاصة على أن تصدر الموافقات اللازمة بهذا الشأن.
تحديد مدة التعاقد اللازمة لإتمام وتسليم مشروع الشراكة جاهزاً ومعداً للتشغيل، وكذلك المدة المقررة لفترة التأجير، والتي تنتقل بنهايتها الملكية للجهة الحكومية مع مراعاة طبيعة ونطاق الأعمال والمسؤوليات المحددة في مضمون عقد الشراكة.
ضرورة أن يُلحق بالعقد مجموعة من المرفقات تتضمن المواصفات الفنية والبرامج الزمنية التي تعد من قبل الجهة الحكومية، ومجموعة أخرى من المرفقات تتضمن التفاصيل الفنية والجداول الزمنية للتنفيذ، يتولى إعدادها الشريك الخاص.
التأكيد على بدء الالتزامات المالية الواقعة على الجهة الحكومية، بحيث يحدد هذا الالتزام بتاريخ إتاحة الخدمة من قبل الشريك الخاص، مع تحديد شكل السداد، والذي غالباً ما يكون دورياً، وفقاً لمستويات الأداء المحددة.
ضرورة احترام المواصفات الفنية، والبرامج الزمنية، من قبل الجهة الحكومية والشريك الخاص، بالإضافة إلى تعهد الجهة الحكومية بتسليم موقع المشروع، خالياً من أي معوقات فنية أو قانونية.
إلزام الشريك الخاص بنسب توطين في كل المستويات الإدارية الخاصة بالمشروع، وأهمية ذلك في اكتساب الموظفين المواطنين مثل هذه النوعية من الخبرات.
الحق في تغيير أو تعديل المواصفات أو الخدمات، وما يترتب على ذلك من أي التزامات مالية، وفي إطار يضمن استمرارية التعاقد والتوازن المالي في المشروع.
ضرورة النص على التقييم الدوري لأسعار الخدمات المقدمة من قبل الشريك الخاص، بحيث يتم مراعاة الأسعار السوقية في اقتصاد حر لإمارة دبي.
النص على حقوق الجهات الحكومية في الرقابة على كفاءة التشغيل، وذلك ضماناً لمعايير الجودة التي تم الاتفاق، عليها وفي كل المراحل التي يمر بها المشروع.
تحديد توقيتات واضحة، ومجدولة لسداد الالتزامات المالية، مع إمكانية تعديلها، ودراسة أثر ذلك على عقد الشراكة، وأسباب التعديل والتوافق بين الجهة الحكومية والشريك الخاص.
تحقق الأرباح أياً كانت، من حق الطرف الثاني (الشريك الخاص) إلا إذا كان للتمويل دور فيها فيصبح ضرورياً أن تتم وفقاً لآلية تقاسم الأرباح الناجمة عن التسهيلات الائتمانية التي ساهمت فيها الحكومة.
التزام الجهة الحكومية بمراعاة الظروف التي قد يمر بها الشريك الخاص، والتي قد لا تصل إلى القوة القاهرة.
تنظيم حالات الإنهاء المبكر للتعاقد، والتعويضات المترتبة على ذلك.
ضرورة تحديد مستويات التأمين المطلوبة.
ضرورة تحديد العقد للإجراءات التي يجب اتباعها للسماح بالحلول الودية للمنازعات، والتي يأتي التحكيم إحدى وسائلها ليصبح اللجوء للقضاء الحل الأخير.
5. رؤية حكومة دبي تجاه مدة اتفاق المشروع وتمديده وإنهائه:
حددت حكومة دبي مدة عقد الشراكة بما لا يزيد عن ثلاثين عاماً، وتعد مدة معيارية بالنسبة لهذه النوعية من المشاريع، ومنحت المرونة الكافية، حيث يجوز بموافقة اللجنة العليا للسياسة المالية، ووفقاً لمقتضيات المصلحة العامة وبتوصية لجنة الشراكة أن تزيد مدة المشروع عن ثلاثين عاماً.
حق حكومة دبي في إنهاء اتفاق المشروع في حال ما كان من الصعب على الشريك الخاص تنفيذ التزاماته بسبب إعسار أو إخلال جسيم.
كما أقر القانون حق الجهة الحكومية في إدارة المشروع بنفسها أو من خلال طرف تختاره إذا حدث إخلالٌ جوهريٌ أو جسيمٌ من قبل الشريك الخاص، وأصبح غيرَ قادرٍ على تنفيذ التزاماته.
إقرار حكومة دبي بحق تعديل شروط عقد الشراكة متى اقتضت المصلحة العامة ذلك على أن يتم التوافق مع الشريك الخاص بهذا الشأن.
النص صراحة على جواز صرف التعويضات للشريك الخاص في حالات الظروف الطارئة وفقا للضوابط المحددة.
6. الرقابة وتسوية المنازعات:
ضماناً للحفاظ على مستويات الأداء ومعايير الجودة المتعارف عليها أقرت حكومة دبي، بالقانون، آلية رقابة مزدوجة؛ الأولى: خاصة بالجهة الحكومية صاحبة المشروع كجهة تملك الدراية والخبرة الكافية بهذه المشاريع، وتتم في كل مراحله، والثانية: مرتبطة بدائرة الرقابة المالية كجهة للرقابة على المال العام في الإمارة. كل ذلك في إطار تنسيقي وغير معوق، إيماناً بأهمية تسهيل الإجراءات، وتشجيع المستثمرين.
أقرت حكومة دبي حقها المكفول في الاتفاق على تسوية المنازعات بالاتفاق مع الشريك الخاص، ووفقاً لآليات تعد ملائمة لطبيعة مشروعات الشراكة بما في ذلك التحكيم داخل الإمارة، بالإضافة إلى آلية واضحة للتظلمات ضماناً لحقوق أطراف عقد الشراكة، وخلال فترة زمنية تتماشى مع دليل ممارسة الأعمال الدولي.
معايير
حددت حكومة دبي خمسة معايير يجب أن يجتازها المشروع كي يدرج ضمن الشراكة:
الأول: الأولوية للإمارة
لا يمكن تقديم المشاريع المقترحة للشراكة عن طريق الموارد الحكومية أو خبرة حكومة دبي وحدها.
التوقيتات الزمنية المحددة للشريك الخاص لتنفيذ المشاريع المقترحة يجب أن تكون أسرع من قيام الحكومة بذلك.
لا توجد أي موانع تنظيمية أو تشريعية تحد من عقد اتفاق شراكة مع الشريك الخاص.
توافر عنصر الابتكار في المشاريع المطروحة للشراكة.
تمتلك حكومة دبي خبرة في هذا النوع من مجالات الشراكة.
إدراج المشاريع المقترحة للشراكة ضمن أولويات الجهة الحكومية.
تحقق المشاريع المقترحة زيادة في معدلات النمو الاقتصادي للإمارة.
الثاني: الجدوى الاقتصادية
ضرورة أن تجتاز المشاريع المقترحة للشراكة كل متطلبات دراسات الجدوى الاقتصادية بكافة عناصرها.
الثالث: حجم المخاطر
توافر بيئة تنافسية بين الشركاء المحتملين يؤدي إلى خفض عنصر التكاليف.
سهولة قياس وتسعير المخرجات أو النواتج النهائية.
الرابع: الممارسات العالمية
قدرة الشريك الخاص على زيادة نوعية مستوى الخدمة وجودتها مقارنة بما يمكن أن توفره حكومة دبي اعتماداً على الموارد المالية الحكومية.
المشروع المقترح يمكن مساندته من خلال تحليل تفصيلي للاحتياجات، وحجج قوية تؤكد ملاءمة مفهوم الشراكة لتنفيذ المشروع، مع ضرورة تلقيه الموافقات الرسمية قبل عملية طرح المشروع للشراكة.
يجب أن تكون الأصول والخدمات هي تلك التي يستطيع الشريك الخاص تقديمها، ويجب أن يكون هناك سوقٌ تنافسي فعلي أو متوقعٌ لمثل هذه الأصول أو الخدمات.
الخامس: حجم الاستثمار الرأسمالي
ألا يقل حجم الاستثمارات المطلوبة عن مستوى معين وبقرار من الجهة المختصة حيث أن درجة تعقيد هذه المشاريع والنفقات اللازمة للقيام بها من خلال إجراءات تنفيذٍ مكلفة لا يمكن تبريرها إلا في مشروعات كبيرة الحجم.
أساليب
حددت حكومة دبي أربعة أساليب للشراكة مع القطاع الخاص على سبيل الحصر، وهي:
الأسلوب الأول: إنشاء الشريك للمشروع وتمويله، وتملكه والانتفاع به تجارياً وتشغيله للمدة الزمنية المتفق عليها في عقد الشراكة، ثم التنازل عنه ونقل ملكيته بالكامل للجهة الحكومية عند انتهاء المدة المحددة في عقد الشراكة.
الأسلوب الثاني: إنشاء الشريك للمشروع وتمويله للانتفاع به تجارياً وتشغيله للمدة الزمنية المتفق عليها في عقد الشراكة، ثم التنازل عن حق الانتفاع به للجهة الحكومية عند انتهاء المدة المحددة في عقد الشراكة.
الأسلوب الثالث: إنشاء الشريك للمشروع والتنازل عن ملكيته للجهة الحكومية مع الاحتفاظ بحق الانتفاع به تجارياً وتشغيله للمدة الزمنية المتفق عليها في عقد الشراكة.
الأسلوب الرابع: نقل منفعة المشروع من الجهة الحكومية إلى الشريك لغايات تمكينه من الانتفاع به تجارياً وتشغيله للمدة المتفق عليها في عقد الشراكة.
إلا أنه تحقيقاً للمرونة أقرت الحكومة اعتماد أي أسلوب آخر من أساليب الشراكة المتعارف عليها دولياً بناء على توصية الجهة الحكومية المعنية ودائرة المالية للمشروع المقترح وإقراره من اللجنة العليا للسياسة المالية للعمل به، بما في ذلك صيانة المشاريع القائمة أو توسيعها أو تأهيلها للمحافظة على استمرارية عطاء رأس المال الاجتماعي في الإمارة.
اعتماد
أقر قانون الشراكة في إمارة دبي معيارين لاعتماد المشاريع المقترحة للشراكة وهما:
المعيار الأول: شروط يلزم توفرها لإدراج المشاريع ضمن الشراكة حددتها المادة (6) من القانون رقم (22) لسنة 2015 بشأن الشراكة بين القطاعين العام والخاص.
المعيار الثاني: هو معيار الاعتماد للحدود المالية للكلفة المالية التي تتحملها الجهة الحكومية المعنية بالمشروع وهي كالآتي، وترتبط في حالة المشروع المقترحة للشراكة من حيث الكلفة المالية، وسلطة الاعتماد، وفي حال كان مشروع الشراكة يحقق إيراداً أو وفراً مالياً، تكون سلطة الاعتماد ممثلة في مدير عام الجهة الحكومية المعنية بالمشروع أو من يفوضه، وإذا كانت الكلفة المالية التي تتحملها الجهة الحكومية المعنية بمشروع الشراكة (لا تزيد عن 200 مليون درهم)، فإن سلطة الاعتماد تتمثل أيضاً مدير عام الجهة الحكومية المعنية بالمشروع أو من يفوضه، ويشترط في هذه الحالة موافقة من مدير عام الجهة الحكومية أو من يفوضه أن المشروع المقترح غير مجزِئ يقدم إلى دائرة المالية.
وفي حال الكلفة المالية التي تتحملها الجهة الحكومية المعنية بمشروع الشراكة تزيد عن 200 مليون درهم وبحد أقصى 500 مليون درهم، تتمثل سلطة الاعتماد في دائرة المالية (موافقة خطية)، ويشترط توصية الجهة الحكومية، وتقديم نتائج دراسة الجدوى المالية بالمشروع المقترح للشراكة إلى دائرة المالية، بالإضافة إلى رفع توصيات حول المشروع من دائرة المالية إلى اللجنة العليا للسياسة المالية.
أما إذا كانت الكلفة المالية التي تتحملها الجهة الحكومية المعنية بمشروع الشراكة تزيد عن 500 مليون درهم تكون سلطة الاعتماد هي اللجنة العليا للسياسة المالية (موافقة خطية)، ويشترط توصية الجهة الحكومية، وتقديم نتائج دراسة الجدوى المالية بالمشروع المقترح للشراكة إلى دائرة المالية، ورفع توصيات حول المشروع من دائرة المالية إلى اللجنة العليا للسياسة المالية.
وكشرط عام في الحالات الأربع لمشاريع الشراكة المقترحة، لا يجوز للجهة الحكومية المعنية بدء إجراءات الترسية والتعاقد إلا بعد موافقة جهة الاختصاص.
دورة الشراكة
تتمثل دورة الشراكة بين القطاعين العام والخاص في الإمارة في خمس مراحل:
المرحلة الأولى: اقتراح مشروعات الشراكة
المرحلة الثانية: دراسة وإعداد مشروعات الشراكة
المرحلة الثالثة: إجراءات الطرح والترسية واختيار الشريك
المرحلة الرابعة: التعاقد
المرحلة الخامسة: الرقابة على الأداء
وحول إمكانية لمشاركة الجهة الحكومية المعنية بالمشروع للشريك الخاص في تأسيس شركة المشروع وإذا يمكن للشريك الخاص تنفيذ مشروع الشراكة دون حاجة لتأسيس شركة المشروع، أوضح الدليل إمكانية ذلك، حيث جازت المادة (25) من القانون رقم (22) لسنة 2015، المشار إليه، أن للجهة الحكومية المعنية بالمشروع أن تشارك الشريك الخاص في شركة المشروع على أن تكون في شكل شركة ذات مسؤولية محدودة حيث نصت الفقرة (أ) «يجوز للجهة الحكومية المعنيّة بالمشروع مشاركة القطاع الخاص في تأسيس شركة المشروع، على أن تأخذ هذه المشاركة شكل شركة ذات مسؤولية محدودة».
كذلك أجازت المادة ذاتها للشريك الخاص أن ينفذ عقد الشراكة دون حاجة لتأسيس شركة المشروع ويعامل الشريك معاملة الشركة بموافقة دائرة المالية بعد توصية الجهة الحكومية المعنية في الحالات التالية:
1- امتلاك صاحب العرض الفائز القدرة على تنفيذ المشروع المقترح نظراً لإمكانياته المالية والفنية المتوفرة، بالإضافة إلى
2- قيام صاحب العرض الفائز بتوفير الضمانات المالية الكافية.
حيث نصت الفقرة (ج) من المادة (25) من القانون رقم (22) لسنة 2015، المشار إليه، على الرغم مما ورد في الفقرة (ب) من هذه المادة، يجوز للجهة الحكومية وبموافقة الدائرة التصريح لصاحب العرض الفائز بعقد الشراكة تنفيذ المشروع محل العقد دونما حاجة لتأسيس شركة للمشروع، في حال كان صاحب العرض الفائز لديه القدرة على تنفيذ المشروع بوضعه القائم وبإمكانياته المالية والفنية المتوفرة، وقيامه بتوفير الضمانات المالية الكافية، ويُعامل الشريك في هذه الحالة معاملة شركة المشروع.
ضمانات الشريك الخاص
وأوضح الدليل أن قانون الشراكة رقم (22) لسنة 2015 للشريك الخاص ضمانات ملموسة تتمثل في:
1- تعديل عقد الشراكة في الظروف الطارئة.
2- الالتزام بمنح التراخيص والتصاريح والموافقات وفقاً للتوقيتات المتفق عليها.
3- أسس وآليات تعويض عادلة في حال تعديل شروط العقد.
4- أسس عادلة لتوزيع المخاطر تقوم على المشاركة والمنفعة المشتركة.
5- السماح للشريك الخاص بمنح مزايا تفضيلية للمنتفعين.
6- التنسيق مع الجهات التمويلية في حال حاجة الشريك الخاص للتمويل.
7- لجنة تظلمات طوال دورة الشراكة.
8- إمكانية التقدم للعطاء الواحد على شكل ائتلاف مكون من أكثر من شركة مؤهلة.
9- وقت كاف من حيث الإعلان عن المشروع وتفاصيله بشكل واضح في وسائل الإعلام المختلفة، وقبل وقت كاف من البدء في العطاء.
10- فرصة الاجتماع مع الجهة الحكومية على شكل اجتــــــماعات ولقاءات تمهيدية مع الشركاء المؤهلين لمناقشة الأمور المتعلقة بمواصفات المشروع وشروطه التمهيدية وغيرها من المسائل المتعلقة به.
11- اختيار الشريك في المشروع وفقاً لمبادئ العلانية، والشفافية، وحرية المنافسة، وتكافؤ الفرص، والمساواة، والإعلان عن المنافسة، وتحقيق مقتضيات المصلحة العامة.
اختيار الشريك
وأوضح الدليل أنه يجوز للجهة الحكومية التعاقد مباشرة مع شركة المشروع، وذلك وفقاً للفقرة (ج) من المادة (14) من القانون رقم (22) لسنة 2015، المشار إليه أعلاه، والخاصة بأسس اختيار الشريك وذلك في حال إذا كان المشروع مبتكراً. حيث نصت على أنه: «على الرغم مما ورد في الفقرة (أ) من هذه المادة، يجوز للجهة الحكومية التعاقد مباشرة مع شركة المشروع في حال كان المشروع مبتكراً من قبل هذه الشركة».
والمشروع المبتكر هو مشروع شراكة مبتكر لفكرة إبداعية غير مسبوقة في الإمارة (الدولة) تم اعتماده بناء على دراسة جدوى متكاملة قدمها صاحب المشروع إلى الجهة الحكومية ويكون ذا مردود اقتصادي أو اجتماعي متوافق مع استراتيجية الإمارة.
التزامات
ألزم قانون الشراكة في الإمارة، شركة المشروع بالعديد من الالتزامات من أبرزها ما يلي:
1- عدم حل شركة المشروع أو تصفيتها أو تغيير شكلها القانوني أو تخفيض رأس مالها أو التنازل للغير عنها إلا بعد الحصول على موافقة لجنة الشراكة المسبقة على ذلك.
2- المحافظة على الأصول الخاصة بالمشروع وموجوداته وصيانتها والعناية بها واستخدامها في الغرض الذي أُعدت لأجله.
3- عدم بيع ما قد تمتلكه وفقاً لشروط عقد الشراكة من المنشآت والأصول والأموال المنقولة وغير المنقولة العائدة للمشروع، ويُستثنى من ذلك البيع الذي يتم بهدف تنفيذ برنامج الإحلال والتجديد وفقاً للشروط المبيّنة في عقد الشراكة وبعد الحصول على موافقة لجنة الشراكة المسبقة على ذلك.
4- تقديم كل الأوراق والمعلومات والبيانات التي تطلبها الجهة الحكومية أو الدائرة أو دائرة الرقابة المالية، والتعاون مع موظفيها، والسماح لهم بالدخول إلى مواقعها للتفتيش عليها في أي وقت.
5- الالتزام بنقل المعرفة والخبرة إلى الجهة الحكومية، وتدريب وتأهيل موظفي هذه الجهة، وفقاً لما يتم الاتفاق عليه في هذا الشأن.
6- تقديم تقارير دورية للجهة الحكومية عن أعمال تنفيذ المشروع من بناء وتجهيز وتطوير وتشغيل وصيانة وإدارة وأية أمور أخرى تطلبها الجهة الحكومية.
7- توفير الاشتراطات البيئية والصحية ومتطلبات السلامة للعاملين بالمشروع والمنتفعين.
8- عدم التعاقد مع مقاولين من الباطن إلا بعد الحصول على موافقة خطية مسبقة من الجهة الحكومية على ذلك، على ألا يخل هذا الأمر بالتزامات شركة المشروع المقررة بموجب هذا القانون والقرارات الصادرة بمقتضاه وبنود عقد الشراكة.
اقتراح المشاريع
أقر القانون إمكانية اقتراح مشاريع الشراكة من قبل الجهة الحكومية المعنية أو من قبل القطاع الخاص، حيث نصت المادة (12) منه على ما يلي: "يتم اقتراح المشاريع التي يمكن أن تكون محلاً للشراكة من قبل الجهة الحكومية أو القطاع الخاص".
كما نصت المادة (4) أن أحكام هذا القانون تطبق على الجهات الحكومية الخاضعة للموازنة العامة للحكومة، ويجوز للجنة العليا إضافة أي جهة حكومية غير خاضعة للموازنة العامة للحكومة لهذا القانون. وكافة المشاريع التي تكون محلاً لعقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص في الإمارة، بغض النظر عن نوعها أو شكلها أو طبيعة نشاطها، التي يتم إبرام عقود شراكة بشأنها من قبل الجهات المحددة في البند (1) من هذه المادة وذلك بعد العمل بأحكام هذا القانون
رؤية
تتضمن رؤية إمارة دبي للشراكة الشراكة بين القطاعين العام والخاص خلق بيئة مشجعة على الشراكة من خلال إطار قانوني، توفير حوافز وضمانات للشريك الخاص، وتأسيس شراكة مستدامة طويلة الأجل تقوم على المصالح المشتركة وتركز على النتائج والمخرجات.
إجراءات الطرح والترسية ترسخ الشفافية وحرية التنافس
تعد هذه المرحلة من أهم مراحل الشراكة والتي تتضمن مجموعة من الإجراءات التمهيدية السابقة للتعاقد والتي تهدف إلى اختيار الشريك الخاص وفقاً لمبادئ العلانية والشفافية وحرية التنافس وتكافؤ الفرص، وهو ما نصت عليه المادة (14) بشأن (أسس لاختيار الشريك) من القانون رقم (22) لسنة 2015 بشأن تنظيم الشراكة بين القطاعين العام والخاص في إمارة دبي على أنه:
«أ. تخضع عملية اختيار الشريك في المشروع، لمبادئ العلانية، والشفافية، وحرية المنافسة، وتكافؤ الفرص، والمساواة، والإعلان عن المنافسة، وتحقيق مقتضيات المصلحة العامة، ويجب أن يتم التحضير لها وفقاً للقواعد والإجراءات المنصوص عليها في هذا القانون والقرارات الصادرة بموجبه.
ب. يجب أن تتوافر في الشريك المعايير والضوابط والاشتراطات المالية والفنيّة المعتمدة، والقدرة والكفاءة في مجال عمله وتخصصه». كما نصت المادة (15) بشأن (تأهيل الشراكات) من القانون على أنه:
«على الجهة الحكومية قبل الدخول في العطاء القيام بالإجراءات اللازمة لتأهيل الشركات التي يمكن الدخول معها في الشراكة، على أن يراعى في ذلك ما يلي:
1- الإعلان عن المشروع وتفاصيله بشكل واضح في وسائل الإعلام المختلفة، وقبل وقت كاف من البدء في العطاء.
2- الضوابط والمعايير المنصوص عليها في هذا القانون والقرارات الصادرة بموجبه».
ويشكل أسلوب الطرح حجر الزاوية في عملية اختيار الشريك الخاص، ويلعب دوراً محورياً في نجاح أو فشل مشروع الشراكة، ولا تقتصر أهمية عملية الطرح على مشروعات الشراكة فقط بل تتعداها لأي مشروعات تقوم بها الحكومة عبر الطرح التقليدي. لقد دلت الممارسات الدولية على أن هناك أكثر من أسلوب للطرح فيما يخص مشروعات الشراكة.
أولاً:
1- أساليب الطرح:
تماشياً مع اتفاقية المشتريات الحكومية الصادرة عن منظمة التجارة العالمية، أصدر الاتحاد الأوروبي قواعد للطرح مدعمة من خلال ثلاثة أساليب هي:
1-1- الأسلوب المفتوح Open Procedure
ومن خـــلاله تتم مـــناقشة متطـــلبات تقديم العروض مع المشاركين بعد تأهيلهم، ومن ثمَّ يتم إصدار دفتر الشروط، وبالإمكان إصدار بعض التوضيحات فيما بعد، ولكن التعاطي مع المشاركين يتوقف عند تقديم العروض ولا يتم أي تفاوض بعد ذلك، فيقوم العارض الفائز بتوقيع عقد الشراكة بناء على العرض الذي تقدم به، ويتم اعتماد هذه الطــــريقة في الطرح لعقود الامتياز.
1-2- أسلوب الطرح التفاوضي Negotiated Procedure
أسلوب معتمد في طرح المشاريع المعقدة، حيث يتقدم العارضون بحلول مختلفة للخدمة المطلوبة، ولا يمكن تحديد طريقة تقييم العروض بسهولة مسبقاً، مما يتطلب مناقشة العروض مع المشاركين بعد تقديم عروضهم، ولكن هذه الإيضاحات لا يترتب عليها تعديلات جذرية على أسس العرض المقدم أصلاً، وتفترض أن المفاوضات المفصلة تشمل كل العارضين فتعكس هذه الطريقة في الطرح نوعاً من القواعد الموضوعة بموجب اتفاقـــية المشـــتريات الحكومية الصادرة عن منظمة التجارة الدولية التي تسمح بالتفاوض، ولكن نطاق الإيضاحات قد توسع مع تطبيق هذا الأسلوب.
1-3- أسلوب الحوار التنافسي Competitive Dialogue
يتسم هذا الأسلوب بالحوار الذي يتم مع المشاركين الذين تم تأهيلهم، ويهدف هذا الحوار الثنائي إلى مناقشة شكل عقد الشراكة والمخرجات التقنية لمشروع الشراكة، فيتم وضع دفتر الشروط بناء على نتائج هذا الحوار، وبإمكان الجهة الحكومية إجراء حوار مع العارضين بعد إصدار دفتر الشروط وذلك لمعالجة أي مسائل قد تظهر في عقد الشراكة، مما قد يدعو إلى تعديل متطلبات المشروع وذلك قبل تقديم العروض، بوضع حد للتفاوض بعد تقديم العروض فيقتصر الحوار في هذه المرحلة على المعلومات والإيضاحات التي قد تطلبها الجهة الحكومية.
وانطلاقاً من التعقيد الذي تتميز به عقود الشراكة اعتمد قانون الشراكة في الإمارة على طريقة الحوار التنافسي (Competitive Dialogue)، حيث تتم مناقشة متطلبات تقديم العروض مع المشاركين بعد تأهيلهم، ومن ثمَّ يتم إصدار دفتر الشروط.
القطاع الخاص حيوي في دفع النمو
أكد عبد الرحمن صالح آل صالح المدير العام لدائرة المالية بحكومة دبي أن إصدار القانون رقم (22) لسنة 2015 بشأن تنظيم الشراكة بين القطاعين العام والخاص في الإمارة، والذي تلاه إصدار دليل الشراكة بين القطاعين العام والخاص، يأتي إيماناً بفكر صاحب السمو الشيخ محمد بن راشد آل مكتوم، نائب رئيس الدولة رئيس مجلس الوزراء حاكم دبي (حفظه الله)، ورؤية سموّه بضرورة مشاركة القطاع الخاص في العملية التنموية، والتركيز على الجودة والتميز وأنهما أساس التطور والمنافسة في القطاع الخاص، الذي يعتبره سموه جزءاً مكملاً وشريكاً رئيسياً للقطاع العام.
وأكد أن قانون الشراكة بين القطاعين العام والخاص ودليل الشراكة بين القطاعين، تأكيد لجدية حكومة دبي، وإيمانها الراسخ بدور القطاع الخاص في دفع معدلات النمو الاقتصادي المستدام بالإمارة.
وأوضح آل صالح في كلمته الافتتاحية في الدليل أن الإصدار يأتي تأكيداً لتوجيهات سمو الشيخ أحمد بن سعيد آل مكتوم رئيس اللجنة العليا للسياسة المالية بضرورة تجسير الهوة بين القطاعين العام والخاص وتوظيف الخبرات والإمكانيات المتاحة لدى القطاع الخاص، لاسيما في جلب التقنية المستجدة، والعقول النيرة، والمهارات العالية، وترسيخ مفاهيم الريادة والابتكار، واستخدام فنون الإدارة ورسم الاستراتيجيات وفق أفضل الممارسات الدولية لتنفيذ رؤية صاحب السمو الشيخ محمد بن راشد آل مكتوم، ذلك أن هذه العوامل باتت حاسمة في تحديد مسارات النمو المستدام في الإمارة.
وأضاف: كما يأتي إصدار القانون والدليل في إطار المحور الاقتصادي لخطة دبي 2021 الذي تسعى فيه الإمارة إلى تعزيز مكانتها كمركز عالمي للأعمال.
